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此外，二十年来，各级人民法院还审查并执行了大量的非诉行政执行案件，这类案件约为行政诉讼案件的3倍多。

2.行政程序的法制化在全国范围内呈现出明显的对国家法律和国务院相关决定加以贯彻落实的回应型立法的特征。2005—2009年，又出现上升趋势。

4个较大市政府的规章专门规定了行政执法争议的解决和协调机制。我们以执法责任制作为关键词进行标题检索后发现：国务院有13个部门以部门规范性文件的形式对本系统推行行政执法责任制作了规定。在收集到的19件专门以行政决策为题的地方政府规章中，对行政决策程序作综合规定的有7件，占37%。88份规定突发事件应对的部门规章也没有明确提出行政应急一词。[8]它们是2008年5月12日实施的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和2004年3月22日实施的《国务院全面推进依法行政的实施纲要》。

3.行政程序立法已经完成先地方后中央的试验阶段，制定全国统一的行政程序法典已经具备比较充分的现实法制基础。内容提要: 《湖南省行政程序规定》是我国第一部直接以行政程序为标题的法律规范，在行政程序立法领域具有标志性意义。同时还发现宪法修改与党章修改在时间上相当有规律，以致有学者将这种现象称之政策性修宪{38}。

俞可平教授编有一书为《依法治国与依法治党》，其所撰的绪论中将依法治党界定为就是严格依照法律和党章来规范党组织和党员的行为{10}。但我国是党领导下的社会主义国家，这是我国最根本的社会制度。十二大党章在党的历史中有着至为重要的地位，是开创社会主义现代化建设新时期的先声，紧随其后的是我国现行宪法的通过。因此，从文本意义上，党章与宪法分属于两个不同的规范体系。

应该可以判定，这样的区别是刻意而非随意而为的观点。2．人民主权理论是马克思主义政党建设的基本原则在反对资产阶段与一切剥削阶段的政治斗争与理论建设过程中，马克思主义的人民主权理论既是继承卢梭、康德、黑格尔等的人民主权思想，又在发展的基础上产生代表无产阶级的人民主权理论。

随后的1993修宪在其序言第10自然段未增加同样的内容。【参考文献】{1}强世功．中国宪法中的不成文宪法———理解中国宪法的新视角{J}．开放时代，2009，(12)．{2}潘泽林．中国共产党党内法规及其体系构建问题研究{J}．南昌大学学报?人文社会科学版，2007，(1)．{3}毛泽东选集.第二卷{C}．北京:人民出版社，1991．528．{4}刘少奇论党的建设{C}．北京:中央文献出版社，1991．400．{5}邓小平文选.第二卷{C}．北京:人民出版社，1994．147，321．{6}操申斌．改革开放以来党内法规研究述评{J}．毛泽东邓小平思想研究，2008，(5)．{7}王贵秀．中国政治体制改革之路{M}．洛阳:河南人民出版社，2004．331－332．{8}曾市南．党内法规提法不妥{N}．中国青年报，2004-01-02(8)．{9}张文显．法理学.第三版{M}．北京:高等教育出版社、北京大学出版社，2007．76－78．{10}俞可平．依法治国与依法治党{M}．北京:中央编译出版社，2007．{11}王韶兴，张垚．政党法治:一种新型的政党文明形态{J}．文史哲，2005，(1)．{12}刘大生．法治国家与党的领导法治化{J}．社会科学，1999，(7)．{13}桑玉成．依法治国与依章治党{J}．法商研究，1999，(4)．{14}叶笃初．党章:激励和规范全党行为的总章程{J}．求是，2006，(6)．{15}李军．中国共产党党内法规研究{D}．复旦大学，2010．86－89．{16}毛泽东文集.第六卷{C}．北京:人民出版社，1999．328．{17}吴家麟．宪法学{M}．北京:群众出版社，1983．46．{18}姚岳绒．关于中国宪法渊源的再认识{J}．法学，2010，(9)．{19}李剑鸣．人民的定义与美国早期的国家构建{J}．历史研究，2009，(1)．{20}童之伟．法权与宪政{M}．济南:山东人民出版社，2001．284．{21}德拉·沃尔佩．卢梭和马克思{M}．重庆出版社，1993．38．{22}陶庆．马克思主义政党人民主权的理论原则与政治意义{J}．当代世界与社会主义，2007，(3)．{23}常宗耀．马克思恩格斯的人民主权思想及其当代意义{J}．衡阳师范学院学报，2003，(2)．{24}孙应帅．马克思主义政党学说的当代阐释{J}．马克思主义研究，2008，(7)．{25}毛泽东选集.第三卷{C}．北京:人民出版社，1991．1004．{26}周立华，李树德．从党章修改看党的人民权力理论的发展历程、效应及特点{J}．文史博览，2010，(8)．{27}刘少奇论党的建设{C}．北京:中央文献出版社，1991．403．{28}韩亚光．毛泽东宪法思想探讨{J}．河北法学，2010，(1)．{29}李小萍．论党的领导权与执政权{J}．黑龙江社会科学，2007，(4)．{30}童之伟．执政党模范守法是实现法治之关键{J}．法学，2000，(7)．{31}荆知仁．宪法论衡{M}．台北:东大图书股份有限公司，民国80，(82)．{32}阿部照哉．周宗宪译．宪法?上册{M}．中国政法大学出版社，2006．215．{33}亨克·范·马尔塞文，格尔·范·德·唐．陈云生译．成文宪法——通过计算机进行的比较研究{M}．北京:北京大学出版社，2007．164．{34}让—马克·思古德．王雪梅译．什么是政治的合法性{J}．外国法译评，1997，(2)．{35}龚祥瑞．比较宪法与行政法{M}．北京:法律出版社，1985．298．{36}许志雄．现代宪法论{M}．台北:元照出版社，2002．266．{37}叶笃初．关于修改党章报告的研究{J}．内部文稿，2002，(6)．{38}殷啸虎．政策性修宪及其完善{J}．法商研究，2000，(1)．{39}许娟，伊士国．由中共新党章修正案看中国宪法的修改趋势{J}．河北学刊，2009，(4)．{40}亚里士多德．政治学{M}．北京:商务印书馆，1997．102．{41}秦前红．宪法变迁论{M}．武汉:武汉大学出版社，2002．237．{42}熊光清．如何增强中国共产党执政的合法性基础:历史的审视{J}．学术探索，2011，(1)． 进入专题： 党章 宪法 。再次，我国宪法正文中未出现一处中国共产党这样的字眼，除了宪法第1条内容中含有党的影子。四次修宪的内容主要围绕着指导思想、社会主义理论与道路、统一战线以及中国经济建设与体制问题。

{3}刘少奇在党的七大上关于修改党章的报告中指出：党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且……要规定党的组织形式与党内生活的规则。两者无论从性质、特征、内容等方面都有显而易见的区别，不可混为一谈，更不可将党章视为具有宪法上的效力。现行宪法第2条规定：中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。党章内容更多的是体现为党的执政理念及相关核心政策措施，从历史发展过程中，其确实起过作用，而且有时起到扭转时局的作用，但这只是亚里士多德所说的偶尔机会而已，从必然性角度言，则还得宪法起作用。

政党的宪法化在第二次大战后的发展，具有另一个重大意义。二大至六大间修正的党章，不设总纲部分，内容上主要为党员、党的组织、党的干部、党的纪律等，这样的党章更像是一部党的组织章程。

通过比较党章总纲与宪法序言，我们可以发现两者内容有着高度的契合点。党章是全体党员的根本章程，具有党内的最高效力与最高权威。

新党章的结构上增加了总纲部分，这是过去党章所没有的。有学者还提出构建党内的宪法即党章。【注释】[1]十七大党章修改前后曾引发宪法第五次修改的讨论热，但事实上，这一惯例并未如预期那样出现。1982年，经十二大修改后的党章有了一个较充实的总纲。毛泽东在论及党的纪律[4]时曾指出：制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。从调整对象判断，须是一国最根本的国家与公民之间社会关系{18}。

{22}马克思恩格斯在资产阶级民主主义革命中，曾把人民主权原则作为革命民主主义的根本原则并为之进行了斗争，并站在无产阶级的立场上，对其进行了唯物主义的解释和运用。从历史点看，这份党章在党所领导的革命以及建国前期工作中起着承前启后的作用，是对过去党的工作的总结，更是有着对党未来执政的期许。

十二大至十七大是我党人民主权理论的创新发展阶段{26}。而中国共产党是工人阶级的先锋队，从中可以察看到党的影子。

正如亚里士多德说的：政策只能凭机会施行，真想解除一国的内忧，应该依靠良好的立法，不能依靠偶尔的机会。讨论党章与宪法的关系，不能隔离两者，但更不可将两者混为一谈。

党章总纲与宪法序言之间的高度契合，妥善地处理了两者之间的关系，既确保了中国共产党作为领导党在国家最高法中的地位，又确保了宪法与党章之间的彼此独立性，坚守住两者应该有的本分。党章规定了党的性质、指导思想、宗旨与奋斗目标等内容，这代表了全党的最高利益和最大利益，集中了全党的意志、信念和愿望。从组织章程言，其仅仅针对全体党员，但总纲内容体现党作为领导党，其不同时期的政治理念与政治使命，以此来体现人民的利益与意志，随其内容的变化，也势必影响到宪法内容的变化。我们的共产党和共产党所领导的八路军、新四军，是革命的队伍。

主权概念由16世纪的法国学者布丹在《论共和国六书》中首次系统讨论，但在他那里，主权属于君主。宪法的序言中明确了中国的过去是党领导的，中国的今后将继续坚持党的领导，但在宪法正文中并未直接规定中国共产党的领导权，而是通过宪法所设的人民代表大会制度、行政制度、司法制度等内容来约束与规范党的执政权。

这一点有学者曾撰写文章开列药方以来实现执政党模范守法{30}。党章兼具了纲领与章程的双重性质与功能。

将党章定性为章程而非法律，并非是在降低党章的地位与作用，相反，这对于理顺党章与法律之间的联系与区别有着重要意义，进而也更有利于章程的执行，发挥出章程的最大功效。现实不合理的存在，虽然无法抗拒，但一定要有勇气不去迎合这种不合理的存在。

党以政生，政以党生，政党是政治民主化之产物，政党又以掌握国家政治权力的运用促进民主政治的增长{31}。宪法正文内容在于明确我国的基本国家制度、配置国家机关职权、保障公民权利等内容，一切都用于调整国家与公民这一根本社会关系，这是宪法的本分。固然，中国共产党的领导地位与执政地位的区别只是相对的，在本质上两者是高度统一的，但在实践中必须严格区分开来。除上述宪法根本性特征外，我国宪法序言宣告宪法……是国家的根本法，具有最高法律效力。

作为现实政治世界中的国家机关则掌握主权的使用权，作为使用权的主权是具体的、可分的、可代表的。二战后，由德国率先引发为政党立法的行为，后来许多国家效仿。

荷兰两位学者对142部宪法的设问与统计中有比较客观的数据可以表明这种状态。首先，党章总纲包括19个自然段落。

依刘少奇关于修改党章的报告，总纲部分是党章的组成部分，是党章的前提和总则。第三，党章是具有最高权威的党内规范。